公共服务与政府诚信（上）
资本和权力，政府诚信和公共服务，这些都是大题目。在此，仅就个人的感受，对中国社会的发展作些简单探讨。

Posted Sunday, February 26, 2006

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公共服务与政府诚信（上）
作者：马铭

我所旅居的这个国家，每当进入冬季，漫天大雪周周有，因此清除积雪成为当地政府 的重要任务之一；同时，清雪工作也在数月间也给当地低收入者提供了极好的工作岗位。对广大市民来说，这项清理积雪的工作，是衡量当地政府的能否提供良好公 共服务（Public Service）的重要指标之一。

回想，在北京，2000-2001年交季的那个冬天。这一次北京罕见地下了大 雪， 道路都被雪遮盖了。我等上班族，依然照旧骑着不怕摔不怕碰的自行车去工作。在雪天骑车，当然需要技巧的，可是习惯了，从上高中起就是天天骑车去上学，遇上 洪水和积雪都不曾停过。可是这次却大意，在北京新成的漂亮公路上拎着胆子赶路，没想到后面来的一个轿车，从我前面改线右偏欲出主路，转得突然又是雪地加滑 冰，结果我连车带人就被带倒了。幸好双方的速度都不高，可是就是停不下车来，只好认倒楣。两天后，主要报纸和广播都在播放北京市政府的紧急通知，号召各单 位组织职工清理门前的积雪和黑冰。降雪事件，不仅影响到交通，而且严重地影响了市容。当然，面对此次大范围内的积雪事件，北京市政府可以争辩道，北京市多 年没有大规模降雪了，相应的清理机械和应急准备都很不足，根本不可能如那些半年以上时间都在下大雪的国家那么有经验。辩解的有道理。不过，从北京此次的降 雪事件，是不是可以衡量出一个政府的公共服务能力和应急水平来呢？

不论冬天积雪问题，咱作为一个小百姓，碰上过并心有余悸;就是夏日洪水 麻 烦，咱虽然处在北方城市，也曾数次遇上并且“以此为乐”。上高中和大学那段时期，一到夏天，城市某几处某几条街总要被水淹。当时力壮，总是能乐呵呵地扛着 自行车行走在过膝的洪水中。真是年轻不知愁滋味，没认真地想过哪些老人和小儿怎么办，也没更多地关注过南方一些城市漫漫的洪水。谈到城市洪水，我的熟知的 一位老太太，曾是著名的给水排水专家，就气不打一处来：两山夹一川，城市地处这么一个盆地，道路排水设施是建国和文革时期的，我早就向市长提过建议修整城 市排水设施。同时也在当时，开全国之先，办了两期城市防洪排水培训班。可是办培训和交报告没用，市长觉得事态不危急，大学觉得这种培训班不挣钱，就这么拖 得什么也没有了，洪水却来了。

也许有人说，你现在所在那个国家，政府用的是纳税人的钱，当然要尽心来做这些清积去瘀的工作了，“拿着纳税 人 的钱肯定要为纳税人做事”。这种流行观点，在一定程度上讲，也没错。但是在实际中，却把公民与政府的关系金钱化庸俗化了。我们知道，现今的人类社会组织化 的程度越来越高，流水线作业、分工和合作这些都已经成为大家熟知的概念。而且，政府在组织化的人类社会中有着不可替代的作用，政府所起的作用并不能用金钱 来作完全的衡量。

在此多说两句粗浅的话。在一些人的流行观念中，认为资本主义社会就是一个自由的社会，再加上人权和民主两个词，“资本主 义 是自由竟争社会”的概念就这么被根深蒂固地植入一些人的头脑之中。大家都曾惊叹，没想到资本主义在短短的时期内所产生的财富比前面几个人类社会产生的财富 总和还要多得多。而且在惊叹之余，不少人把这种成就归功为自由竟争和科学技术所带来的结果。这种认识没错，却忽略一个重要的事实：资本主义不仅带来新的生 产力，更关键的是资本主义带给人类社会的前所未有的高度组织化和制度化，正是这种组织化和制度化造就了资本主义的可观成果。只要你曾在任何一个当代发达资 本主义国家生活过，你就感受到这种高度组织化和制度化给你带来的影响：种种便利，同时也深刻地感觉到一种“无形的囚笼”时刻在左右着人们的日常生活。（因 此，现代的资本主义社会，是一个不会产生英雄的社会，而是大量产生嬉皮士的社会）。这个无形的囚笼是什么呢？

言归正传，一个论点：政府提供公共服务，正是人类社会组织化的需求之一。只有约束资本限制权力，政府才能为民众提供更好的公共服务。可惜的是，当今的各国政府却是处于资本和权力的漩涡中心，欲自清而难有作为。

在 资本主义社会里，占统治地位的是资本家（现在大家流行用“资本投资者”）; 就象在中国的封建社会里，占主流的是官僚。资本投资者关心的自然是，能不能自由地赢取投资效益最大化。作为社会个体的他们所具有的这种投资倾向，与社会的 组织化有着难以平衡的矛盾。从理论上讲，资本投资家是社会大生产的受益者，他们得益于社会的组织化结构，从而可以对劳工进行严密组织以获得最大化的投资效 益，他们应该是社会组织化的最忠实的支持者。但是，他们能不能成为公共服务的积极的推动者呢？

事实是，很多资本投资者还不能/不愿承认自己的投资与公共服务有直接关系；对他们而言，其首要任务，是作为个体在激烈的市场竟争中拼杀，虽然我们也经常一些企业时不时组织一两场“全球化背景下的企业社会责任”等一类的研讨会。

公 共服务的积极功能与企业的长久发展之间的关系，资本投资者并没有也不可能及时认清辨明。其中的认识过程，对资本投资者和劳工来说，都是一个充满血腥和暴力 的过程。对早期的工业化国家来说，１９世纪是一个生产力急剧发展和劳资严重对立的时代；换言之，只有在这个时代才能产生代表劳工利益的马恩学说。直至 1930年代，世界主要的资本主义国家如美国欧洲及日本等，都发生过大规模的由于投资问题而产生的经济危机，和同时迸发的急剧的社会矛盾，这表明某种资本 主义制度的失败了。 二战后，在1950年代，主要的资本主义国家先后都采用了国家福利政策。诸如全民义务制教育、失业退休计划、医疗保障制度、农产品保护制度等等，现在大家 熟知的社会经济福利制度竟相出台和实施。 实施这些公共服务，一句话，就是把一些人占有的大量经济资源，分出一部分来，通过社会公共服务的功能，把这些资源与更多人共享。

对于这种资源分享和社会福利，在此，我强调两点：

一是这种共享，是劳资矛盾严重社会对立加剧时的产物，是主流社会被迫进行自我调整和部分约束的产物。因此，这些社会福利和资本之间的矛盾依然是存在的，二者在政治上的争斗也是长期存在的。政治家们必须在不同的时期，根据社会经济情况，在二者中间保持平衡，不断进行调节。

二 是这些福利制度和公共服务政策，并不是与民主选举制度同时产生的。即，这些制度与民主选举制度并没有天然的联系。一个起码的常识就是，实现了民主选举制并 不一定给全民带来良好的公共服务制度。但是，是不是民主选举制度会更好地促进这些制度的实施呢？ 仁者见仁，智者见智。不过，有一点是肯定的，民众对这些保障切身利益的制度，能不能产生强烈的要求并付之与足够的行动，将是保障这些公共服务制度顺利实行 的关键因素之一。不少人说台湾的选举制度水平之高在华人世界是罕见的，但是大家更应该看到除了选举的之外的更多的台湾民生建设的细节：比如，当你打开行政 院劳工委员会劳动保险局的网页，就会发现不少法规项目描述－－从劳工退休金、劳工保险、就业保险，到职灾保护、工资垫偿、农民保险、福利津贴等。没有这些 踏实的公共服务建设，是不可能有成功的选举制度的。又如，外人除了观察台湾选举时的大游行外，也要研究其他一些类型的游行――2002年中，几万劳工涌上 台北街头举行“反健保调涨大游行”，抗议政府不能控制医疗浪费，却把大量的亏损，以改革健康保险制度为名，调高保费将负担转嫁到民众身上，喊出“执政无能 全民买单”。由此可见，民主制度不是仅以民选制度为特征的，没有踏实的社会公共服务制度建设，建立在不稳定社会基础上的民选制度是不可靠和充满“利用和被 利用”的把戏。对中国来说，在将来，很可能会出现以自由选举为特点的政治游戏制度，正如早先我说过的，国内权贵（种种既得利益阶层）和海外的民主势力很可 能联合起来，以民主选举的名义，再次把国内民众玩弄于股掌之间。

这些社会经济制度可以说是社会保障、国家福利政，但也可以说是“广义上的政府提供的公共服务”。这些公共服务制度说明了什么？

这 些制度是组织化程度越来越高的人类社会发展的必然趋势和必然要求：要想产生巨大的财富，人类社会就要组织化; 要想组织化，关系民生的福利制度就必然要实行。公共服务意味着民众特别是劳工，在可承受范围内在相当程度上可以享用到直接关系日常生活水平的社会化服务 （Affordable Public Services）。

在一些特定的情况下，公共服务对普通民众尤其重要。暂时让我们抛开哪些关系 民 计生存的社会福利制度，单以微不足以论道叙义的公共交通系统为例，比如，在恶劣的气候条件下，公共交通特别受民众青睐。2005年下半年以来，油价飙升， 不少居民纷纷转使用公车;因此，提供完备快捷的公共交通网络是每个市政府的必作的功课之一。当地政府如果能认识到这种公共服务的重要性，也就能下决心实施 公交优先的公共政策，至于搞“公共交通专用线”必然是其中本义了，而不是左右为难，众云我晕不知所宗了（北京市政府就公交专用线讨论已久，但是受方方面的 制约长期议而不决。最近传来好消息，去年开始，已经在个别路段搞起了专用线试点工作）。

在一个缺少公共服务的社会里，人们膜拜的是金钱， 和 对作为金钱象征的资本投资家的崇敬。因为以上这些于普通民众很重要的公共服务，对资本投资者来说，其生活水平早已超越了这种服务水平，享受社会化服务也根 本不存在能承受与否的问题。于是，对普通民众来说，对公共服务的渴望转化为对金钱的渴望，金钱有了就能享受到无所不及的服务。

在一个法制 完 备的资本主义国家里，资本家完全可以理直气壮地对当地政府说，我建厂投资于你处，提高了当地就业率，又交纳了足够的税金，你还要让我们贡献什么？反之，我 们还很不满意当地政府的办事效率和为我们提供的服务。对政府来说，就业率和公共服务是当地社会的左右两翼，缺一不可：就业率上不去，其他一概不好谈; 不能提供足够的公共服务，在民众中没有诚信，市政方面的很多工作又没办法做下去。当地政府只好在主流的资本家和非主流的民众中间尽量维持某种动态平衡。

对一个小小的当地政府来说，这种动态平衡至关重要; 而对整个国家来说，也必须保持“自由的资本投资主义”和“以公共服务为代表的国家福利政策”之间的平衡，这种平衡代表着一个国家的政策走向和公众的价值取向。

在 当代的主要资本主义社会国家里，政府被迫实行这些国家福利政策和制度; 自由的资本投资主义也被迫接受种种约束。对资本的约束和放开，这是两种不同的方向，其争斗不断地在国家的政策和选举等方面表现出来。当今民主制度下的选民 们，已经不能简单地从名称上来辨别各党派的主张了。选保守党还是自由党，推民主党还是共和党，必须认真地比较一下这些政党分别对资本和社会福利持着什么样 施政纲领，和思考可能带来的社会变化。

作为竟选活动主角的政治家们也同样清楚这种争斗，要想维持自己的政治生命，那么必须在保持公共服务 和 资本中间的平衡。当年美国的小布什总统提出的竟选口号之一是减税，加拿大的保守党也在新近的大选中提出响亮的减税计划。减税，特别是收入税的减少，对富裕 阶层有积极的意义，但是对中低收入家庭呢？于是选民们要算一算减税后的实际家庭生活水平能提高多少――收入由于减税有所提高，但是现在所能享受的社会福利 在减税的风潮影响下，在未来的几年里会有什么变化呢？这是一笔不太能算得清的帐。政客、广大中低收入的家庭和资本投资者，每个阶层都要在心里衡量一下税收 （国家财政收入与赤字）、社会福利、投资效益最大化之间的复杂关系和预测一下未来趋势。

以上，从形而上的政治经济角度讨论了当今资本主义国家的公共服务制度；以下，从公共服务的具体实现角度，并以2005年闻名的美国飓风事件为例，来看一下发达资本主义国家的公共服务管理水平。

2005 年8月飓风横扫美国南部墨西哥湾沿岸，受灾最严重的新奥尔良市，全市淹没，一度陷入无政府状态。新奥尔良市地形呈碗状下凹，平均地势比海平面低，这个地理 特点政府清楚，民众也知晓。长期以来，资本投资者紧盯的是新市墨西哥湾的石油，于是大量人口持续从四方八面涌入，大片本来位处河海交界，承担保护海岸线功 能的新市的天然湿地沼泽，结果很多都被填平开发成道路住宅商场等。可惜的是，在这次公共危机事故中，密西西比河上游水库漫坝，兼之沿岸的海水倒灌，新奥尔 良市全市淹没。新奥尔良灾难的第一个教训就是公共设施让位于资本投资开发，江河过度开发和缺乏管理。

当地政府对此次灾难估计不足，此前并 未 做好防灾的准备，随着飓风加剧灾情加重，政府的应急管理和危机控制能力几乎丧失。而布什的联邦政府，对当地的灾情更是知之甚少。飓风袭击4天以后，总统布 什才到灾区视察。新奥尔良市长说：“联邦政府根本不知道这里是什么情况。我们能派兵去海外，却派不出兵来新奥尔良”。新奥尔良灾难的第二个教训就是政府应 变灾难意识和能力薄弱，公共服务的实力和应变能力都显不足。

政府的这种公共服务能力，无论是对实力不济政局不稳的弱国，还是对当今巨无霸 的 美国而言，都至关重要。记得2004年底，小布什争取连任，与民主党的克里展开激烈竟争。克里的竟选主张的是宣扬美国应该把精力更多集中在本土事务上，布 什却依然高执反恐大旗谋求势力对外扩张。结果布什微弱胜出，令一些自由左倾的知识分子大跌眼镜。据一些美国选民的表态，说谁做的事谁就应该负责到底，所以 我们还是把选票给了布什。连任后的布什面对选民选情也不得不更多关注本土事务，2005年的新奥尔良灾难更是搞得灰头土脸。唯一可聊以自慰的就是，在 2005年底，伊拉克进行了美军主持下的民主选举。

以上谈到了在资本主义社会里占统治地位的是资本家（他们的长项是资本投资获取效益最大 化），作为比较，我们也可以看一下中国的社会情况。在中国的悠久的封建社会传统里，占主流的可以说是官僚（他们的长项是权力运用）。在这种封建官僚体制 下，政府能不能提供良好的公共服务呢？

读圣贤书的秀才们，苦读赶考，幸运者一日飞天，福及九族。无论出身多么寒微，书中自有黄金屋。国家 财 政收入就那么多，怎么读书读得好当了官，就能变出黄金屋来呢？中规中矩按国家例律行事，谨谨业业地为一方子民提供良好的公共服务，这是不可能从书中掘出黄 金屋来的。“唯有读书高，书中自有黄金屋”，从这个俗语中可以看出，中国这种传统的官僚体制是不可能提供良好的公共服务给民众的。因此，才有以下一些俗 语：“三年清知府，十万雪花银”及“当官不为民作主，不如回家卖红薯”。 官员们不是因贪污而被法办，就是退休后作钱财无忧逍遥自在的寓公或者当一回天高皇帝远一方说了算的老财土皇帝。

现在有人争论，根据中国 的历史上的土地分配情况，历史上的中国不是封建制度（与欧洲中世纪国王封地给骑士的封建制度相比）; 同时也争论道，中国历朝历代的末国时期之起义和兵乱，并不是因为土地兼并现象严重而引发，而是因为苛捐杂税不堪重负农民而铤而走险。其实，不论这些细节争 论，从总体上来看，是官僚地主为代表的社会主流，占有大量社会经济政治资源，但是却不能/不愿提供足够的公共服务给其它非主流社会。其它非主流社会，要不 作人身依附于主流，要不只能铤而走险。当占有大量土地的地主官僚们，不取尽义务交纳应该的税金于国家，而是欺世盗名，把这些税金转移分摊给占有少量土地的 或者根本没有土地的农民，那么这些农民必然长期承担日益沉重的赋税，直到某一天这个国家轰然倒塌。现代社会以前的诸等社会（不论原始社会，只论社会财富发 展到相当丰富阶段的人类社会），一个核心特点就是占有大量资源的主流社会没有与其他阶层共享资源的自治力和外部约束力。这种特点，在中国传统的封建社会中 表现很突出。以上的关于中国是不是封建制度及土地兼并的争论，其实是在为土地私有化张目希望找到有力的理论基础，关于现阶段中国土地私有化的问题，我将在 下文加以讨论。

在中国封建传统社会中，官僚及与之相依附的阶层，关注的是“权力运用”，围绕“权力运用”而转。权力能带来金钱，能享用到 普 通民众不可能想到的种种好处，而且权力是来自上面，因此在权力将带来一切的潜台词下，民众以当官为人生目标，官员只会唯上而不会可能会唯实唯民。从土地的 兼并和税收的泛滥现象，我们可以看出一个特点，就是每个官员都可以自诩为国家的象征，吞并臣民的土地和指派他人的税赋，在相当大的程度上，一个官员运用权 力可以掌握一个普通民众的生计甚至命运。按理说，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，官僚是为被雇佣地来替君王管理王土的，但是“县官不如现 管”，在传统的中国官僚体系中，官僚利益网是一张庞大的利益网，经常发生君王也耐何不得的情况。实际上，中国君王对朝野的统治有时是流于表面的。对民间底 层的统治，君王要依靠庞大的官僚和乡绅势力来维持平衡和稳定。于是打着君王招牌为个人或小团体谋利的行为成为流行，这种普遍行为，直到今天还在延续和频繁 地发生；虽然现在 “新中国”的官僚们，改称自己为党的干部并以集体国家的利益为口号来执行国家的改革政策。因此，略知历史一二的文人，只能感叹“中国吏治之坏”！

针 对官僚阶层的这种弄权舞私的特点，中国历史上多次出现以法治国的呼声和政策主张，比如战国后期兴起的法家思想。法家思想的起源于对贵族特权的反对。那么社 会主流从贵族转变成专门雇佣来治国的官僚，是不是就可以实现法家的主张“建法立制，富国强人”？实际上，在法家产生后的２０００多年里，新特权不停地产 生，法制不停地被破坏。按中国人的思维，法家的主张是“严而少恩”的，行法将使“亲亲尊尊之恩绝矣”。东汉史学名家班固在《汉书》中明言：“法家者流，盖 出于理官，信赏必罚，以辅礼制。易曰：先王以明罚饬法，此其所长也。及刻者为之，则无教化，去仁爱，专任刑法而欲以致治，至于残害至亲，伤恩薄厚。”由此 看来，法家思想在中国的不仅实践中频频碰壁，在思想领域也受主流非难。

现代中国，从引进西方法治概念的角度，也大讲特讲“以法治国”。但是请回头看一看法家思想在中国的兴衰，请分析一下“吏治”及官僚运权的特点。不仅引进西学也要总结自家的经验教训，如此，“以法治国”也许不会沦为空谈。

在 以吏治国的历史上的中国，当然是没有公共服务这个概念，但是“安居乐业”这个颇具理想色彩的词却深入人心。“民生”“安居乐业”是历代中国统治者的理想之 一。民生安定在统治者眼里看来，是上层对下面的施与；或者在一些情况是，形势所逼的权益之计。在缺少公共服务的社会结构中，统治者对民众的控制只能体现在 表面上，正如前述君王要依靠庞大的官僚和乡绅来维持统治。这种官与民各为皮表的事实，只要看看官方主流文化和老百姓民间文化，两种风格迥异不时地背道相驰 的文化，就可以窥见一二。

既然以封建官僚为主体的政府不能提供足够的公共服务给子民，民众只能各想办法。那么在这种公共服务缺乏的日子 里， 百姓也只能“自扫门前雪，休管他人瓦上霜”形成一种社会冷漠，“处江湖只能各顾各，在庙堂不捞白不捞”，形势紧急之时“莫谈国是”即是保身明言。再以辛苦 背诵的读书人为例，一个典型的现象就是无数成功的读书人来自于贫瘠的乡村，可是乡村并没有因为这些人而环境发生变化摆脱贫穷，至多增几处祠堂和添些牌匾。 而且，在被惩处的贪官污吏中间，出身寒门的比比皆是。他们并不因曾经贫困过而体恤民生之不易，反而在他们当中的一些人心里有种报复攫取的心态。当然了，在 中国的民间文化中，古道热肠、相互支助也是被世人乐道的传统之一。但是被分割成一个个自顾不暇的民众个体，也只能以微弱的力量来维持这个优良传统的延续。

中 国社会中表现突出的裙带关系，也与整个社会缺少公共服务有着必然的因果关系：既然大的范围内无法享受公共服务，那么只能在小范围内自我实现。这种逻辑的必 然表现就是小团体利益往往凌驾于大团体的利益之上。这种无形中形成的消极的中国民间文化意识，在国家不安定的时候，彰显的特别明显; 在国家需要民众出力的时候，其往往起着顽固的侵蚀腐化作用。同时，也有各地豪雄，善于利用民众的这种自谋出路的思想，施以种种恩惠，在小范围内提供种种公 共服务，拢聚人心，割据一方。

一言之，面对中国传统社会缺少公共服务反而是弄权的官僚成为主流这种事实，我们后人不可能要求太高，因为中 国 传统的社会结构是建立在小农和小手工经济基础上的，这种经济基础制约着人们的思想意识和对社会改革的要求。但是在此，一个问题是，基本上拥有工业化大生产 经济基础的现代中国，其公共服务现状是什么呢？现代中国人已经走过一条什么样的建国治国之路呢？