公共服务与政府诚信（下）
对于现在中国社会的背景认识，出于低调和实证，在这篇文章里提出了"两个半"的说法。但是这种说法是不确切不完整的，因为社会主义的概念和实践经验已经给 中国打上不可磨灭的痕迹。那么，普通民众对公平和公共服务的呼求，在与权力和资本的角逐中，会有什么样的结果呢？很难预计，但是历史是公正的。

Posted Wednesday, March 1, 2006

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公共服务与政府诚信（下）
作者：马铭

从中国历史上来看，政府能不能提供公共服务，能不能在民众心中建立起“保证公共 服务的诚信”，不仅关系到民众能不能安居乐来，也直接关系到整个政府国家的稳定和安危。在中国的历史传统中，经常可以见到这么一种现象：政府没有这种诚 信，但是还要维护整个社会的稳定有序，那么在官僚们的逻辑中，必然要全力依靠国家暴力机器了。从意识形态到治安稳定，从文字狱到锦衣卫，这种逻辑不停地在 中国历朝历代重复上演着。

家与国民与官，全靠政府的诚信而维持一种动态的平衡。有学者说，在1840年代以前，中国人心中根本没有国家概 念。从一定程度上来讲，说得对。没有国家概念，集中地反映出中国长期以来缺少是公众概念，更不用说公共服务了。但是也说得不尽然，历史上虽然没有明确的提 出公众国家等现代概念，但是，中国长期以来的“社稷为轻，民为重”和“处江湖之远，思庙堂之安危”这种政府与民众的积极互动思想还是源源流长的，直至身处 乱世的中国人不得不喊出“国家兴亡匹夫有责”。历经各国侵华，共和初现，日寇入侵八年，国共内战，到中华人民共和国成立之际，应该说“国家”的概念几经苦 难，还算是进入了每个中国人的心里。

说到近现代中国历史，很多人很关心1950年代到1970年代末这30年的历史，那么如何看待这段历 史 呢？如果从国家概念，从政府的公共服务概念上来讲，这段历史是中国人对如何建设现代社会而进行的一种积极探索，并且卓有成效。中华人民共和国立国之本，对 百姓来说，就是三个法上：土地法、婚姻法、教育法。法都不大，却意义深远，带给中国百姓现代社会的观念。作为形而上的宪法、人民代表大会制、多党合作制， 给普通百姓的影响却是并不很深刻。我这是为这段历史唱赞歌，与相当一批人唱反调。

有人批评道，建国30年却有数千万人被饿死和文革十年的社会陷于崩溃的边渊，这又作如何讲？

首 先，我不知这数千万的数字有何确凿的证据，反而我认为是“夸大多于事实”。比如，在海外，有时可以见到某大法的游行队伍打出横幅“中共杀害了8000万中 国人”，不知这个数字从何而来，也许是出自某个不被民众所知的故事或者秘密档案（居住在英国的张姓女作家著书－Mao, the Unknown Story）。历史就史实，岂能以“故事”来哗众取宠。其次，如果基于历史常识来作判断，在短短的一两年内饿死数千万人（那么饥民就应该是上亿了或者更多 了），竟然没有引发大面积的社会动乱而且中共能随后迅速地弥补上这个大窟窿而没有导致国乱权亡，堪称奇迹。我们知道，在中国历史上，因大面积饥荒而导致一 个国家崩溃的事情不止一例。其实，我们完全可以不必相信什么社会历史统计专家的数字，只要直接或间接地多问一问周边的亲朋好友也多走几个地方作个多种手段 的调查，就可以做出个基本的事实判断了，因为亲历当年三年饥荒的中国人大多健在，他们的年纪不过60岁出头而已。对有关的历史研究者来说，作社会历史研究 调查时，放着这么一大批活生生的历史见证人不用，却希望通过什么数学统计模型来得出历史真相，难道不是本末倒置吗？

至于文革十年，中国社 会 陷于崩溃的边渊。我看，这更是80年代伤痕文学/文革文学等作品教育出来的历史认识。如果说崩溃，依我看，是流传了千年的传统的中国官僚体制，在文革期 间，处于崩溃的边渊（当然了，最终是没有崩溃而且随后生机勃勃，此是后话，待后再谈）。文革期间，官将不官，被批斗的不成人样，不仅官员受整，而且文人也 跟着受罪。这种文革中产生的独特混乱，这是很有悖于传统的中国传统社会结构（上上下下尊尊卑卑）。从这个角度来看，这绝对是社会大动乱，如此尊卑不分，那 么必然可以想象出并得出结论，说当时社会各方面如经济如治安处于崩溃的边际了。抛开中共内斗不说，抛开多少名人知客被整不说，通过亲身经历和探问亲友而 知，文革的中国社会，是稳定的，并没有因为多少人被整而停止了生产，普通百姓的生活也没有遭受多大影响。当时的中国在外交、军事、经济等方面应该做的事也 没少做多少。

通过对以上两个事件的解释，我并不想在此辨析历史真相究竟如何。反而是通过这两个事件，想从侧面说明，当时的政府在中国百姓 中 是有威信的或者说是表现出了诚信。如果没有当时政府的诚信，如果没有当时政府的所提供的中国百姓从末享用过的公共服务，三年饥荒和十年文革，这两件中的任 何一件放到中国历史上的任何时代，都要产生极其可怕的后果并导致政府的崩溃和更朝换代。但是新中国的这短短的30年历史告诉我们，新中国并没有因为这两件 可怕的事件而停止了建设，反而是取得重要的成就，奠定了中国现代化的重要基础。不管历史细节如何，我只能对这段历史和所处其中的人物，表示敬意，是他们咬 着牙勒着腰带，把这个国家建设起来的。作为后人，不能随意按自己的心思来涂抹和修改这段重要的历史。

从1949年到1980年这一阶段的 中 华人民共和国所建立的政权，基本上是一个威信很高的政府，一个建立在公有制基础上的、超前的、提供了力所能及的社会公共服务给民众的社会。可惜，这个政权 和社会体制是建立在革命热情、艰苦奋斗和领袖威信的基础上的，可以说是不稳定的。那么随着生产力的发展和社会财富的累积，一个必须面对的问题就是这个不稳 定的社会能不能保持这种公有制的社会结构。说白了，就是普通民众有没有能力来制约日益膨胀的官僚权力机构，约束官僚阶层和新兴的企业管理阶层对巨大财富的 贪婪侵蚀。

但是３０年的时间太短，新中国能完成艰苦的经济军事等打基础的任务已经表现很不错了，想建立一个完善的社会制度（一个与前朝历 代 完全不同的社会制度），在这么短的时间内是根本不够的。文革是一种社会制度革命的尝试，操作者想利用个人威望和运用权力来达到社会改造的目的，文革证明这 种操作思路是行不通的。民众被呼醒去监督官僚阶层，普通民众相应的态度是被动的。在当时的社会，民众是没有切实的利益驱动的，也不太可能积极能动地参与到 社会改造的活动中去，这种被动的热情和产生的效果是不能持久的。

旁话少叙，言归正传，让我们回到现代政府所应具有的公共服务能力和诚信态度讨论中来。

文 革后进入80年代，中国的社会进入第二轮快速发展期。第一轮快速发展期可以认为是1950和1960年代。怎么评价第二轮快速发展期呢？首先，罗马不是一 日建成的，即这一轮快速增长期是建立在第一轮的发展基础上的。就象1840年以后的中国并不是因有外敌入侵而马上就变得穷困潦倒的，而是经过多年的外敌内 患，在1900年以后，中国人积弱成习一下子就再也站不起来了。其次，让我总评这第二论发展期，如果从政府诚信的角度和政府要提供公共服务的角度来讲，我 个人认为这是一个倒退的时期，和民众心中“国家概念”变质的时期――随着新中国建立国家概念驻入人心，随着改革开放民众对国家概念逐渐冷漠。

重 振旗鼓的官僚体制。在形势混沌末开的1980年代初，各层次的官僚机构还没有完全进入角色，反而是困惑于外泊而来的种种经济管理学新名词，和自由世界的政 策体制。因此，1980年代初期，最有影响的是有关自由化的讨论，这种现象很好理解，当人处于困惑之时，更多关注的是形而上的思考，其中不乏年轻的民间的 扬溢的热情和对神圣的憧憬。但是到了1980年代末和1990年代初，这种困惑对官僚们来说，被一扫而光。面对着经济改革带给权力的种种机会和直接好处， 最务实的中国人根本没趣讨论形而上的东西了。权力的好处，最初只是给了高一级的权力阶层，如以高干子弟为主体的利用双轨制而产生的官倒。到了后来，随着减 负放权政策，各级实权干部，从部长、省长到乡长、村长直接品尝到了权力的好处。于是权力的分布和相应的欲望，就以相当快捷的速度地把重点放在了庞大的国家 资产和资源上来。这也没什么奇怪的，权力的运作和欲望轨迹往往就是这样呈几何级发展的。

1980年代的特点是承包制，到了1990年代， 形 势明确了，开始了通过承包制来实行私有化的进程；同时在1990年代也出现了“更现代化的更高级的”股份制度，如今是2000年代，那么一个特点应该是通 过股份制来实现私有化。前两年出现的MBO（企业高层管理层持股）新现象，由于民众不满而暂时停止实行。但是行政命令式的暂停，无法阻挡这种“最新的改 革”浪潮。于是见到2006年初，国家资产管理委员开始放话，说要对“国有大型企业管理层持股解禁”，这是不得已的事，事实是各地国有大型企业的管理层持 股已愈演愈烈，国资委唯一可以做的事，就是加些限制条件谈谈从严控制，根本不可能做到“国资不流失反而增值”。

随着上层权力的扩张，普通 民 众中间也弥散着一股情绪：在普通百姓看来，对于改革，有一点令他们感到奇怪，为什么一说改革就变成了“推包袱”的政策。有保障的工作岗位没了，借口是提高 效率，为了国家四化发展大业，为了国家利益，大家要忍一忍为政府分一分忧。既然上升到国家利益的高度，百姓也就认了。这些下岗分流人员学识不够，整体效率 不高，又跟不上形势，与之相以一部人却又能承包又能上市，一夜间集体的产业变成了私人的产业。特别有一点，普通民众就是想不通，建国初期，大家都能国家利 益为重。哪个时候，说国家利益，哪真是有号召力，因为大家干差不多的活享受差不多的待遇。这批人应吃的苦都吃了，该流的血也流了，可是到了改革的年代，为 什么国家刚打了点基础，就被当做包袱给推掉了呢？

看来，前述的“中国传统的官僚体制是无法提供足够的公共服务给民众的”这一论断，好象放 在 今天，也在一定程度上和在一定范围内成立。再说得远一点，现在的中国特点是什么呢？是不是有点“半封建半资本社会”的味道？在没有更多公共服务承诺的半封 建半资本社会，其经济发展的轨迹是什么呢？试看两例：

一例是对资源的疯狂开采。在中国的一些资源大省，这种掠夺式开采现象特别严重。因为 来 钱来的快，所以根本不顾当地环境资源的承受能力。资本投资者发财后，也根本不愿在当地投资。报张上经常可以见到煤老板在外地大肆购豪屋的新闻，而见不到发 人命财的老板们在当地投资其他产业的报道。发了财就跑，何谈公共投资和公共服务？资本投资对资源的疯狂掠夺现象，在当今天的西方主要国家也屡见不显。比如 加拿大西海岸省份的伐木业，在2005年工人死亡人数达数十人，引起当地劳工的严重不安，政府被迫介入调查。但是，在现阶段的中国，资源业的高死亡率，不 仅是由疯狂的资本造成的，而且相当程度是由于当地政府的不作为，及官员和资本勾结入股造成的。

另一例是招商引资引发的种种弊端。各级地方 政 府为吸引外商来中国投资，不但地方所得税3%永久免税外，而且有些地方利用地方财政收入补贴外商税收。2004年9月外商及港澳台商投资企业纳税100强 排行榜发布，在这个排行榜上，外商及港澳台商投资企业纳税总额接近零增长。2003年中国已经成为引资第一大国，很多外企在华都赚得盆满钵溢，但是为什么 纳税却并没随之增长呢？这不奇怪，既然中国政府自己都不太关注本国国民的公共服务，那么外商就没更必要考虑了。中国政府生怕人家不来的引资论调，是在明确 地给外商一个信号，这是一个不需要更多考虑公共政策公共服务的投资环境。外来资本，只要来到当地用大量金钱砸向权力部门，敲开一个大洞，就可以盆满钵溢 了，乘兴而来兴尽而归。这种大气氛下，不少地方政府为了创造招商引资“政绩”，对侵犯劳工权益的事情听之任之，甚至与资方合流。不要说指望政府提供公共服 务了，基本的劳动权益也不能得到保障。世界上的投资者都不讳言，到中国投资就是看中了中国的劳工和土地成本的低廉。

如果说在现有的半封建 半 资本的大环境下，中国的私有化进程不可逆转，那么对中国来说，现在的当务之急就是，如何在一定程度上有效地实施“对资本和权力的约束”？在经济资源上，在 社会层面上，使其他阶层能够分享到部分即得利益阶层所占有的庞大资源。在人均资源稀少的现实面前，在现在各国竟争激烈的国际环境下，如何通过公共服务来实 现资源共享以促成稳定的社会体制的形成，是现在的中国和未来的中国必然面对的严重挑战。

对众多普通民众来说，最迫切的问题是原来建立在工 作 单位上的种种福利社会保障，随着下岗分流不知跑到哪里去了。面对月月异年年新的改革口号，普通民众心理混乱了失落了。与此同时，本应随着旧体制完结而建立 起来的新的社会保障制度如失业如退休如医疗如教育，直到1990年代中后期才被当回事地摆上政府议事的桌面，开始搞一些试点工作。这些社会福利保障，是政 府应该以可承受的价格提供给民众呢，还是需要民众花大价钱来买呢？这就是财富时间差，十数年的推包袱不作为，就可以把财富从“这里”转移到“那里”。

以上主要谈的是是集中表现在城市经济改革方面所产生的振痛。那么最新的“改革趋势”是什么呢？是伴随着农村城镇化而产生的对农村土地的侵占和对农民生产权利的剥夺。

农 村城镇化趋势不可挡，但是由此而产生的对作为稀缺资源而存在的土地的需求，和由此需求而产生的巨大效益，以及土地效益如何分配等等一系列问题，直面而来。 近年内，连续发生了几起农村土地征用血案，对执政者作出严重警告并揭示出了土地问题包含着的深刻矛盾。与之同时，在理论界，一些中国经济改革的主流学者， 本着从不考虑政府能否提供公共保障和政府能否约束资本投资恶果的一贯学术研究态度，却高瞻远瞩提出一个理论课题――今天的中国“是不是应该实行土地私有 化”了？有人以台湾土地私有化为例，说土地私有化后促使农民快速地流向城市使其发挥出了更广泛的创造能力，结果极大地促进了台湾经济的振兴。

这 些论调，视而不见台湾土地私有化后，所带来的一些恶果，迫使政府在法律对土地转让买卖作出的诸多限制和约束，目的就是不想因土地而产生急剧的社会矛盾。在 此，可以听一些对台湾土地私有化的批评声音：“一坪动辄上百万的土地，绝不可能是一般小市民买得起的，有能力收购国有地的私人，恐怕只是拥有大资本的财团 与开发商，以低于市价六成的价格购得国有地之后，转手出售赚取暴利。国有土地是稀有财，绝非房地产市场的炒作商品，未来国家发展，需要的公共设施用地、绿 地、公共建设用地，都需要储备土地资源，国有土地全面私有化，只会使得国家未来发展需要公用土地时，必须花更多钱向私人或财团买回土地。”

退 一步讲，即使要实施土地私有化，但是土地私有化如何实现还是一个问题，在当今中国的背景下土地私有化的过程中必然又是新的一轮制造巨富和赤贫的过程。还土 地于农民固然是个动听的理由，但是土地私有化也为大规模侵蚀私有土地带上合法性的帽子。一个权力滥用缺乏相应制约力量的社会，是很难保证实现真正意义上的 土地交易的公平合法性的。

土地私有化的论调也没有过多地考虑以下背景，即土地作为稀有资源在中国如此缺乏而以土地为生的农民数量又如此众 多。现在农民每家手中的哪点自留地，可以说是保命留底田，从某种意义上说，也是福利田，为政府承担一定的公共服务功用。中国农民手中的这种土地，特别在公 共服务普通缺乏的中国，起着不可替代的保障基本民生稳定社会的重要作用。政府提供不了足够的保障，总得让农民有所依靠想点办法谋民生。

现 在 中国农村的土地问题实质是什么呢？是农民如何面对新一轮的经济掠夺，农民有没有条件继续在父辈留下的这块土地上继续垦植？土地使用权能长期稳定吗，从而可 以促使农民利用市场条件实现科技进步实现富裕？是不是土地私有化是一念就灵的妙药呢？我们可以看一下各国农业的土地基础。北美地大物博人口资源缺少，当然 土地私有化是较好的政策。以色列实施的是土地国有制，农民承包国有土地。以色列国土的东西宽度不过百十公里，土地资源是最稀缺资源。可是以色列的农业成就 却是令人瓜目相看。由此看来，土地私有化是不是中国农村的改革唯一政策取向呢，还有不少问题需要澄清。　

能否实行土地私有化，并享受土地 私 有化后理论上将要产生的种种好处，需要建立在一个法制完备、社会化的公共服务齐善的基础上。否则的话，好处还没有见到，种种设想就沉陷于由土地私有化而产 生的社会分裂和动荡之中夭折了。 回顾1980年代，最响的口号是效率论。曾经见某厂书记在职工大会上动员：现在一切以效率为准。不用说大锅饭没有了，小锅饭没有了，就是以后西北风也甭想 喝着。当然这些上不了书本的话，是党的干部在执行政策过程中即兴演讲的话，不足为凭。但是在提倡效率优先的经济改革若干年后，我们可以看到有些人确实连西 北风也没喝不上了。这背后反映出政府公共服务的缺位和官僚体制的不作为。现在面临着的又是以农村土地为改革对象的浪潮。我们再也不能简单地提出一种口号一 种设想（如土地私有化）就以为可以顺利完成相应的改革了。以史为鉴，但愿我们的官僚们和主流学者能听一听想一想。

以上所谈到涉及的一个观 点 就是政府处于资本和权力的漩涡中心，政府经常难以厘清自己的职责。这种政府角色难堪的境地，就今天的中国政府来讲，特别有一凡意味。今天的中国社会大背景 是什么？可以认为是处于（准）半封建半资本状态的中国社会，正是资本和权力各自施展无上能量，相互支撑相互利用，建筑新的社会体系和价值观的关键时期。

不 能提供足够公共服务的政府是一个不可能建立起诚信的政府，围绕这样的政府而构筑的社会结构也是不稳定的。现在大陆提出建立和谐社会。但是中国社会的症结， 并不在此，而在于政府的诚信有没有问题。政府没有诚信，是很难引导民众建立起一个和谐的社会。大陆主要执政者之所于提出和谐观，估计是出于进可攻退可守左 右奉源的策略考虑。

但是，为了在中国建立和谐社会，当务之急是建立政府的诚信；而建立诚信的最佳办法，就是政府勇于承担应尽的职责积极为民众的提供必要的公共服务。如此简单但是没有决心和果断就寸步难前的公共服务福利政策，不突破官僚的阻挠和资本的诱惑就无法实现进步的中国社会。

***我的这篇文章，有人读后说是“和谐社会，服务型政府”是痴人说梦，也有人拿出最正确无比的“制度说”和“言论自由”来批评我的这篇文章是隔靴挠痒。依我看，重在建设步步深入，总是要比哪些口号和空头支票好多了，也对百姓带来更多一些好处。