在华外国人管理难 人大代表呼吁建“国家移民局”

[longsaw]

　　一个外国人出入中国，入境时是一种制服的人查证，出境时又是另外一种制服的人查证，这种情况在中国非常常见。这种混乱的体制直接导致国家形象混乱，各个机构信息也常不对称、不同系统工作对接不顺畅，不利于中国对外开放的整体布局。


　　——— 一名边检机构官员

　　针对近期发生的一些外国人管理问题，全国人大代表叶青再次呼吁：中国建立国家移民局已时机成熟。此前的全国两会上，他已提交相关议案。叶青准备对该议案进行修改，近期再提交全国人大。

　　多头管理不利于开放整体布局

　　按照国际通行的管理机制，一些发达国家负责移民事务决策、发证、口岸查证3个核心职能机构都由国家移民局管理。而在中国，这3个核心机构由公安部出入境管理局、各地公安的出入境管理机构和边检3个机构管理，是典型的多头管理体制。

　　广东一名不愿具名的边检机构官员告诉南都记者，目前，公安部出入境管理局(正厅级)负责政策制定。各地公安的出入境管理机构负责发证，名义上公安部出入境管理机构是其业务指导单位，但其人、事、财权都属当地地方管理。边检的管理体制则更加复杂：广州、北京等9个城市的边检属公安部直管，但其他城市的边检都是武警编制，属边防总队管辖。

　　“一个外国人出入中国，入境时是一种制服的人查证，出境时又是另外一种制服的人查证，这种情况在中国非常常见。”该人士称，这种混乱的体制直接导致国家形象混乱，各个机构信息也常不对称、不同系统工作对接不顺畅，不利于中国对外开放的整体布局。

　　与此同时，由于公安部出入境管理局与各地公安局出入境管理机构非直接领导关系。地方出入境管理机构受制于当地政府及公安机关，而某些地方的出入境管理机构负责人出于利益驱动，常出现导致政令不通的可能。

　　在华外国人平时管理存在空白

　　比3个主管出入境的核心机构多头管理更严重的是，在华外国人平时处于无人管理状态。

　　广东这名边检机构官员称，按照规定，外国人进入某个城市后，应该主动到当地公安机构进行登记，但是很多外国人并不知道中国的这一规定，即使知道，也不会照此执行。由于他们的流动性，当地公安机构也很难对其一一登记。此外，中国规定，宾馆接待外国人必须24小时内报告当地派出所，但几乎没有宾馆会主动执行这一规定。

　　这样，当外国人遇到警察查证，就通过假证或借用他人证件蒙混过关。

　　北京出入境边防检查总站的该官员则认为，中国在华外国人的管理过于后置。只有当他们离境时才由边境查证，对非法滞留者一般采取罚款或拘留等手段，对身份复杂的外国人则转交当地公安机关处理。

　　人大代表建言成立国家移民局

　　今年3月的全国两会上，全国人大代表叶青曾建议中国应设立移民局，广州7·15事件的发生，使叶青认为，成立国家移民局刻不容缓。

　　在叶青的设想中，新成立的国家移民局将成为国务院的组成机构之一，其职能为3项：本国公民出入境的政策制定及管理，外国公民出入境的政策制定及管理，查证、伪证等一系列与移民有关事物的刑事侦查权。业务上则包括公安部出入境管理局、边检、各级公安机关出入境管理机构3个核心机构的所有职能，实行垂直管理。

　　“实际上就是变多头管理为统一管理。”广东这名边检官员非常认同叶青的建议。他认为，实际上，新成立的国家移民局将类似于海关的运作模式。他注意到，在外国人聚集的广州公安局越秀分局，于2006年成立了广州第一个外国人管理中心，落实派出所、出入境、治安等机构在管理方面的职能分工。“这其实可以算作移民局业务范围的雏形。只是新成立的国家移民局在地位上应与国务院各职能机构平行，以增强移民局的相关权限。”

　　叶青说，他对议案进行修改后准备于近期再次提交全国人大。

　　根据规定，全国人大代表对于符合议案条件、准备成熟的议案，可在闭会期间提出。除法律案外的其他议案，在大会会议举行时，送交大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。


　　专家称，为移民立法时机成熟

　　与此同时，中国社科院世界经济与政治研究所国际战略研究室副主任、法学博士薛力认为，中国制定一部《移民归化法》的时机已经成熟。他表示，“归化”一词除翻译原因外，主要即移民，还要入该国国籍。

　　薛力对南都记者说，中国目前实施的
移民事务都是行政法规，并没有为此立法。自1985年11月中国颁布了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》的15年以来，仅有3000多外国人被批准在中国定居，不到在华常住外国人的1%。“此举可能主要是考虑到中国的人口基数大不宜批准大规模移民。但这种观点值得商榷，人口多不等于人才足够，发达国家的通例是：对自己需要的人才尽力吸纳，其他种类移民适当接收。吸引高素质的人才到中国定居，符合中国的发展需要。”

　　“目前，世界上主要大国多数都制订了专门的移民法，对长期居住在本国的外国人进行甄别，允许其中符合移民条件者定居与入籍，其中既有本国需要的各种人才，也有基于人道主义考虑获得定居权者。而目前中国由于定居的门槛过高，致使绝大多数长期居留者难以获得定居权。”因此，薛力希望尽快制定一部完整的《移民归化法》。

　　薛力表示，成立国家移民局也不失为一个好办法，最好能先立法再成立相应的管理机构，做到有法可依。



《中国新闻周刊》432期:中国需要移民局？

世界是平的。中国对此的感知越来越深切，其中就包括人流奔涌。

　　最初国门打开时，人潮是单向度的，大批的中国人到海外求学、工作、定居；随着外贸活跃，中国国力强盛，越来越多的境外人士也选择在这里学习、工作或生活。

　　在北京、广州、上海、青岛、大连、义乌等城市，都出现了相当规模的境外人群聚居区，其中的很多人，有较为长久地居留于斯的意愿。

　　学者的观点是，在开放的中国，这些城市已不可避免地呈现出“国际化”趋向。


　　“国际化”是许多中国城市趋之若鹜的词汇，当它真的迫近，我们做好准备了吗？

　　发生在广州的“7·15事件”，凸显了这座城市与非洲人群体间出现的不和谐，事实上，在其他境外人士聚居的城市，也存在着或显性或隐性的矛盾。

　　在日益开放的中国，这样的问题仅仅是初露端倪，但亦是时候寻找解决之道了。

　　就国家意愿而言，中国如何面对大量涌入并居留的境外人士？如何进行科学而人性化的管理？中国是否已有必要成立专门的移民管理机构？

　　据统计，自1985年11月至2004年8月，中国政府已经批准3000多名外国人在中国定居。2004年8月，公安部与外交部发布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，相关课题终于有法可依。媒体解读为中国开始实施“绿卡”制度。

　　总体而言，中国对于境外人士在华居留的管理思维和管理手段，仍嫌滞后。

　　北京市政府外事办涉外处处长高志勇说，目前对外国人申请在中国居留的问题，决策、发证和查证的职责分属三个不同职权部门，呈现多头管理的局面。

　　2009年全国“两会”期间，全国人大代表叶青已提交了成立国家移民局的议案。我们有理由相信，新的应对之道正在酝酿之中。经过艰难的磨合，不同族群、不同国籍的人会在中国的城市里融洽相处，享受经济全球化和多元文化带来的美丽新世界。